Viele Genossenschaftssiedlungen in der Stadt Zürich sind im «Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte» und/oder im «Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung» verzeichnet. Wird für eine solche inventarisierte Siedlung eine Immobilienstrategie oder ein konkretes Bauprojekt entwickelt, sind einige Besonderheiten zu beachten. Die vorliegende Wegleitung informiert die betroffenen Wohnbaugenossenschaften über die wichtigsten Grundlagen und Prozesse im Stadtzürcher Denkmalschutz. Und sie zeigt auf, welche Schritte je nach Art des Bauvorhabens zu unternehmen sind, damit die Wohnbaugenossenschaft ihre Strategien und Projekte möglichst zielgerichtet umsetzen kann.
Es ist Wohnbaugenossenschaften Zürich und der Denkmalpflege der Stadt Zürich wichtig, in guter, partnerschaftlicher Zusammenarbeit bewilligungsfähige Projekte zu entwickeln. Die vorliegende Wegleitung wurde daher in enger Kooperation erstellt. Für den letzten Abschnitt «Zusammenarbeit mit dem Heimatschutz» zeichnet der Stadtzürcher Heimatschutz SZH verantwortlich.
Das Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich (PBG) verpflichtet das Gemeinwesen, «dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben» (§ 204 Planungs- und Baugesetz, PBG). Gemäss PBG sind jene Wohnsiedlungen schutzwürdig, «die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft wesentlich mitprägen». (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
Über (potenzielle) Schutzobjekte führen die zuständigen Behörden Inventare. Für Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung ist dies die Stadtzürcher Behörde, für Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung die kantonale Behörde. Über die Aufnahme von Objekten ins Inventar entscheidet der Stadtrat beziehungsweise der Regierungsrat.
Auf kommunaler Stufe sind für Wohnsiedlungen und den sie umgebenden Grünraum das «Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung» sowie das «Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung» relevant. Diese beiden Inventare beziehungsweise alle inventarisierten Bauten und Grünanlagen, können über die Katasterauskunft der Stadt Zürich online abgefragt werden (https://www.maps.stadt-zuerich.ch > Katasterauskunft «Inventar Denkmalpflege»). Die Broschüre «Bestandesverzeichnis Wohnsiedlungen» (früher: «Spezialinventar Wohnsiedlungen») bietet zudem eine Übersicht über alle Wohnsiedlungen, die 2003 im Inventar enthalten waren, und stellt zu jeder dieser Siedlungen grundlegende Informationen bereit (https://www.stadt-zuerich.ch/ > Bestandsverzeichnis «Wohnsiedlungen»).
Bei der strategischen Immobilienplanung und der Erarbeitung eines Bauprojekts sind die beiden Inventare als gesetzlich vorgegebene Rahmenbedingungen in die Gesamtbetrachtung einzubeziehen, ähnlich wie beispielsweise die Bau- und Zonenordnung (BZO). Allerdings sind Objekte, die im Inventar aufgeführt sind, zunächst noch keine formell geschützten Objekte.
Das Inventar bezeichnet lediglich Bauten und Grünanlagen, die bei genauerer Abklärung Schutzobjekte sein könnten. Damit Inventarobjekte formell geschützt werden, muss zudem das öffentliche Interesse am Erhalt gegenüber anderen Interessen überwiegen und die Verhältnismässigkeit gegeben sein.
Andernfalls wird das Objekt beziehungsweise die Wohnsiedlung aus dem Inventar entlassen. Ein solcher definitiver Schutzentscheid erfolgt in der Regel erst im Zusammenhang mit einer aktuellen Entwicklungsstrategie oder einem konkreten Bauprojekt.
Viele Siedlungen in der Stadt Zürich sind zudem, auch wenn sie keine (über-)kommunalen Inventarobjekte sind, im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichnet. Bei einem Schutzentscheid (Unterschutzstellung und vor allem Verzicht auf Unterschutzstellung) ist das ISOS in der Interessenabwägung zu berücksichtigen. Es kann über die Internetseite des Bundesamtes für Kultur abgefragt werden.
Bei Baumassnahmen an inventarisierten Wohnsiedlungen und Grünanlagen von kommunaler Bedeutung erfolgt die fachliche Beratung durch die Stadtzürcher Denkmalpflege im Amt für Städtebau beziehungsweise durch die Gartendenkmalpflege bei Grün Stadt Zürich. Für die einzige Wohnsiedlung in der Stadt Zürich von überkommunaler Bedeutung – die Siedlung Neubühl in Zürich-Wollishofen – ist die kantonale Denkmalpflege im Amt für Raumentwicklung des Kantons Zürich zuständig.
Der Prozess einer Unterschutzstellung oder Inventarentlassung kann in fünf Stufen unterteilt werden. Die hierbei notwendigen Abklärungen nehmen in der Regel einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren in Anspruch, wie die nachfolgende Grafik aufzeigt.
Anlass für Unterschutzstellung/Inventarentlassung
Jede Eigentümerschaft, also auch eine Wohnbaugenossenschaft, ist jederzeit berechtigt, vom Stadtrat einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit ihrer Liegenschaft und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen, sofern sie ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (§ 213 PBG). Ein aktuelles Interesse kann etwa eine geplante grössere Baumassnahme, die Erarbeitung einer Immobilienstrategie oder eine Verkaufsabsicht sein. Umgekehrt kann – bei konkretem Handlungsbedarf – auch der Vorsteher oder die Vorstehehrin des Hochbaudepartements (für Bauten) beziehungsweise Tiefbau- und Entsorgungsdepartements (für Grünanlagen) die Klärung der Schutzwürdigkeit einer inventarisierten Siedlung in die Wege leiten (§ 209 PBG).
Das Begehren (Provokationsbegehren) ist schriftlich beim Stadtrat einzureichen. Der Stadtrat muss den Entscheid innert Jahresfrist und im Rahmen einer Güterabwägung fällen. Diese Frist kann um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden (§ 213 Abs. 3 PBG). Es ist zu empfehlen, dass die Wohnbaugenossenschaft den Zeitpunkt des Provokationsbegehrens so wählt, dass sie damit ihre Planung nicht unter unnötigen Zeitdruck setzt. So bleibt mehr Zeit für die Erarbeitung von Strategien und Bauprojekten und für die Konsensfindung. Alternativ kann die Klärung der Schutzwürdigkeit grundsätzlich auch ohne förmliches Provokationsbegehren der Wohnbaugenossenschaft initiiert werden. Es muss jedoch sichergestellt sein, dass während der Zeit der Schutzabklärung keine Änderungen am Inventarobjekt vorgenommen werden. Der Entscheid über die Schutzwürdigkeit muss dann nicht innerhalb der gesetzlichen Frist gefällt werden und es bleibt mehr Zeit für die Erarbeitung von (allenfalls denkmalverträglichen)
Lösungen mittels Testplanungen und Machbarkeitsstudien. Das Provokationsbegehren kann bei Bedarf auch zu einem späteren Zeitpunkt gestellt werden.
Schutzabklärung/Schutzempfehlung
Die Schutzwürdigkeit eines Inventarobjekts wird durch die Inventarisation Denkmalpflege zumeist in einem denkmalpflegerischen Fachgutachten umfassend geklärt. Für die Grünanlagen erstellt die Gartendenkmalpflege ebenfalls Gutachten. Bei Bedarf – beispielsweise bei grösseren Objekten wie Siedlungen – wird die Schutzwürdigkeit anschliessend zusätzlich in der Denkmalpflegekommission beraten. Die Denkmalpflegekommission ist eine vom Stadtrat eingesetzte unabhängige Fachkommission, die den Stadtrat in denkmalpflegerischen Belangen berät. Unter anderem gibt sie dem Stadtrat eine fachliche Empfehlung zur Schutzwürdigkeit von Bauten und Grünanlagen ab.
Güterabwägung/Schutzentscheid
Wenn die Schutzwürdigkeit eines Inventarobjekts nachgewiesen ist, muss der Stadtrat entscheiden, ob das öffentliche Interesse am Erhalt überwiegt und ob eine Unterschutzstellung verhältnismässig ist. In einer Güterabwägung vergleicht er die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen miteinander, etwa das öffentliche Interesse nach Verdichtung oder das private Interesse z. B. für einem anderen Wohnungsmix. Ergebnisse von Testplanungen und Machbarkeitsstudien wird der Stadtrat in seinem Entscheid entsprechend deren Konkretisierungsgrad berücksichtigen.
Kommt der Stadtrat zum Schluss, dass das öffentliche Interesse am Erhalt überwiegt, beziehungsweise andere Interessen auch mit einem (Teil-)Erhalt berücksichtigt werden können, stellt er das Inventarobjekt (teilweise) formell unter Schutz und definiert einen Schutz- und Handlungsspielraum. Kommt der Stadtrat hingegen zum Schluss, dass andere öffentliche oder private Interessen überwiegen, entlässt er das Objekt aus dem Inventar.
Sind das Gutachten und die Denkmalpflegekommission zum Schluss gekommen, dass die Siedlung bzw. der sie umgebende Grünraum nicht schutzwürdig sind, entlässt der Stadtrat das Objekt aus dem Inventar.
Rekurs/Gerichtsentscheid
Die Eigentümerschaft, aber auch die Nachbarn und der Zürcher Heimatschutz (ZVH) können gegen den Entscheid des Stadtrates Rekurs einlegen. Die Gerichte entscheiden sodann abschliessend über eine Unterschutzstellung beziehungsweise Inventarentlassung. Der Stadtratsentscheid kann von maximal drei Gerichtsinstanzen (Baurekursgericht, Verwaltungsgericht, Bundesgericht) überprüft werden.
Bei einer inventarisierten Siedlung ergeben sich je nach geplanter Eingriffstiefe drei unterschiedliche Prozesse, die nachfolgend erläutert werden.
Bauvorhaben 1: Einfache Instandhaltung/Instandsetzung
Bei einer einfachen Instandhaltung/Instandsetzung einer inventarisierten Siedlung unterscheidet sich das Bewilligungsverfahren nur wenig von jenem einer nicht inventarisierten Siedlung. Statt durch die architektonische Beratung wird das Bauprojekt durch die Bauberatung Denkmalpflege beziehungsweise Gartendenkmalpflege begleitet. Dabei schreibt diese zum Baugesuch eine Vernehmlassung. Es wird empfohlen, die Bauberatung Denkmalpflege oder die Gartendenkmalpflege frühzetig zu kontaktieren, um allfällige Differenzen vor Einreichen des Baugesuchs zu bereinigen. Bei Bedarf wird der Schutzzweck des Inventarobjekts in einem Inventarblatt definiert, und es wird in einem sogenannten Feststellungsbeschluss des Stadtrats bestätigt, dass der Schutzzweck durch die geplanten Eingriffe nicht beeinträchtigt wird.
Bauvorhaben 2: Gesamtsanierung
Soll die Siedlung einer Gesamterneuerung unterzogen werden, bei der im grösseren Umfang auch potenziell schutzwürdige Bausubstanz betroffen ist (z.B. Fassadenänderung durch Balkonanbauten, Änderung der Grundrissstruktur, Umgestaltungen in der Umgebung), erfolgt zusätzlich zur Beratung durch die Denkmalpflege oder Gartendenkmalpflege und Vernehmlassung die Festlegung eines verbindlichen Schutzumfangs. Der Schutzumfang bezeichnet alle Gebäudeteile, Bauelemente und Materialien bzw. Umgebungsbereiche, Gartenelemente und Vegetationen, die im Original zu erhalten sind, und die, wenn ein Ersatz unumgänglich ist, möglichst originalgetreu ersetzt werden sollten.
Es wird wiederum empfohlen, die Bauberatung Denkmalpflege oder die Gartendenkmalpflege frühzeitig zu kontaktieren. Sie formuliert zunächst einen ersten provisorischen Schutzumfang. Im Beratungsprozess zeigt sie den Handlungsspielraum auf und gleicht den Schutzumfang mit den Bauabsichten der Wohnbaugenos-
senschaft ab. Die Formulierung des definitiven Schutzumfangs erfolgt sinnvollerweise abgestimmt auf ein konkretes Bauprojekt. Bei Bedarf, beispielsweise bei grosser Eingriffstiefe oder bei Uneinigkeit, kann die Schutzwürdigkeit der Siedlung mit einem denkmalpflegerischen Fachgutachten vertieft abgeklärt und durch die Denkmalpflegekommission beraten werden. Den abschliessenden Entscheid über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang trifft der Stadtrat in einem Stadtratsbeschluss. Die Unterschutzstellung der Siedlung erfolgt dabei mittels Schutzvertrag. Bei grösseren Siedlungen ist auch eine Schutzverordnung möglich (vgl. § 205 PBG).
Falls zwischen Eigentümerschaft und Stadt Zürich keine Einigung über die Schutzwürdigkeit und/oder den Schutzumfang erzielt wird, wird die Siedlung im Rahmen einer Güterabwägung durch den Stadtrat entweder unter Schutz gestellt oder aber aus dem Inventar entlassen. Die Unterschutzstellung der Siedlung erfolgt dann mittels Schutzverfügung oder Schutzverordnung.
Im Anschluss an eine rechtskräftige Unterschutzstellung erfolgt die Gesamterneuerung der Siedlung im Rahmen des Schutzvertrages, der Schutzverfügung oder der Schutzverordnung.
Bauvorhaben 3: Abbruch und Ersatzneubau
Kommt eine Wohnbaugenossenschaft im Rahmen ihrer strategischen Immobilienplanung zum Schluss, dass sie eine inventarisierte Siedlung durch Neubauten ersetzen möchte, kann sie beim Stadtrat schriftlich einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit beantragen (Provokationsbegehren nach § 213 PBG). Der Stadtrat muss den Entscheid innert Jahresfrist und im Rahmen einer Güterabwägung fällen. Diese Frist kann um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden. Zuvor wird die Schutzwürdigkeit der Siedlung in einem denkmalpflegerischen Fachgutachten oder einem gartendenkmalpflegerischen Gutachten vertieft abgeklärt und durch die Denkmalpflegekommission beraten.
Auch in diesem Fall wird empfohlen, die Bauberatung Denkmalpflege oder die Gartendenkmalpflege frühzeitig zu kontaktieren und nicht erst zu einem späten Planungszeitpunkt oder gar erst mit Einreichen des Baugesuchs für den Ersatzneubau. Es ist aber sinnvoll, wenn die Wohnbaugenossenschaft ihre Planungsziele für die Siedlung vor der ersten Kontaktaufnahme formuliert.
Beschliesst der Stadtrat aufgrund einer Nicht-Schutzwürdigkeit oder aufgrund seiner Güterabwägung eine Inventarentlassung – und wird diese bei allfälligen Rekursen durch die Gerichte gestützt – kann die Wohnbaugenossenschaft die zuvor inventarisierte Siedlung abbrechen und neu bauen. Beschliesst der Stadtrat eine (teilweise) Unterschutzstellung – und wird diese bei allfälligen Rekursen durch die Gerichte gestützt – so kann die Siedlung unter Berücksichtigung des festgelegten Schutzumfangs beziehungsweise des Handlungsspielraums weiterent-
wickelt werden.
Die folgenden Prozessschemata stellen die Architekturleistungen nach SIA 102 (2014) dar und zeigen die parallel stattfindenden Abläufe und Dienstleistungen der Stadtzürcher (Garten-)Denkmalpflege im Rahmen einer Gesamtsanierung mit Unterschutzstellung auf.
Einfache Instandhaltung/Instandsetzung
Siedlung Arbental, Zürich-Friesenberg
142 Reiheneinfamilienhäuser
Eigentümerin: Familienheim Genossenschaft Zürich (FGZ)
Baujahr: 1944 (Architektur: Alfred Mürset, Alfred und Heinrich Oeschger, Robert Winkler)
Aufnahme ins kommunale Inventar: 2016
Instandsetzung: 2013 (Architektur: Hopf & Wirth Architekten)
Ressourcenschonende Instandsetzung ohne wesentliche
Erhöhung des Mietzinses.
Massnahmen: komplette Erneuerung von Küchen und Bädern mit Ersatz veralteter Leitungen und Geräte, Fassadenrisse behoben, energetische Sanierung (Fensterersatz, Dämmung Dachgeschoss, Solarpanels auf den Dächern, Anschluss Anergienetz)
Gesamtsanierung
Wohnkolonie Letten 1/2/3, Zürich-Wipkingen
91/78 Wohnungen (vor/nach Gesamtsanierung)
Eigentümerin: Baugenossenschaft des eidgenössischen
Personals Zürich (BEP)
Baujahr: 1922/23 (Architektur: Gottfried Leuenberger, Pietro Giumini)
Gesamtsanierung: 2012–2014 (Architektur: Pfister Schiess Tropeano & Partner Architekten)
Unterschutzstellung: 2011
Massnahmen: Gesamtsanierung (Küchen und Bäder, Leitungen, trittschallhemmende Massnahmen, Fensterersatz, Fassadenanstrich) mit Anpassung des Wohnungsmix (Zusammenlegung von 91 auf 78 Wohnungen über zwei Stockwerke, teilweise Schaffung von Maisonette-Wohnungen mit Gartenzugang) und Bau einer hofseitigen Balkonschicht.
Abbruch und Ersatzneubau
Siedlung Kanzlei, Zürich-Aussersihl
156/210 Wohnungen (vor/nach Ersatzneubau)
Eigentümerin: Allgemeine Baugenossenschaft Zürich (ABZ),
Baujahr: 1930 (Architekt: Otto Streicher; Wandmalereien: Wilhelm Hartung)
Aufnahme ins kommunale Inventar: 1986
Stadt, Quartierverein und ABZ (und andere Baugenossenschaften) erarbeiten Leitsätze für die zukunftsgerichtete und sozialverträgliche Entwicklung des Bullingerquartiers: 2009
Vertiefung durch Machbarkeitsstudien, Leitbild Seebahn/Hohlstrasse verabschiedet: 2010
Amt für Hochbauten führt Konkurrenzverfahren für Neubauten im Auftrag der ABZ (u.a.) durch, um soziale und städtebauliche Auflagen zu gewährleisten: 2011
Entscheid des Stadtrates zur Inventarentlassung: 2016
(Bedingte Inventarentlassung: Inventarentlassung erfolgt, sobald die Baufreigabe für den Ersatzneubau erteilt ist. Voraussetzung für die Einreichung eines Baugesuches ist die Erarbeitung eines Gestaltungsplanes, siehe auch www.abz.ch/bauten/bauprojekte/seebahnhoefe/)
Rekurse des Heimatschutzes werden vom Verwaltungsgericht abgewiesen: 2018
Ersatzneubau geplant: ca. 2025 (Müller Sigrist Architekten, Zürich und Westpol Landschaftsarchitekten, Basel)
Massnahmen: Ersatzneubau mit fünf- bis siebengeschossigem Blockrand mit 210 (lärmgeschützten) Wohnungen, breiter Wohnungsmix, Café, Ateliers, Kleingewerbe, Kindergarten und gemeinsam genutzte Räume im Erdgeschoss.
Der Zürcher Heimatschutz (ZVH) als kantonaler Verband mit Beschwerderecht in Sachen Denkmalschutz überprüft durch die Untersektion Stadtzürcher Heimatschutz (SZH) auf Stadtgebiet systematisch alle Baugesuche von Inventar- und Schutzobjekten. Ausserdem überprüft er alle Baugesuche hinsichtlich eines Eintrags im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS).
Bei Entwicklungen von Inventarobjekten, aber auch bei Entwicklungen von Siedlungen, die im ISOS als Objekte der Klassifikationskategorie A aufgeführt sind, empfiehlt der Stadtzürcher Heimatschutz (SZH), frühzeitig mit ihm Kontakt aufzunehmen. Der Stadtzürcher Heimatschutz (SZH) (Kontaktadresse umseitig) bietet Hand für einen konstruktiven Dialog.
